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互联网金融监管的国际经验

2019-12-05 来源:安全付 作者:Memory

  美国、欧盟为代表的国家和地区,发展互联网金融的历史比我们早,在互联网金融的各种模式上几乎都有实践经验,比如第三方支付机构PAYPAL,最早的网贷平台Zopa和最大的平台LendingClub,众筹平台Kickstarter等,都已经发展多年,政府对其监管也拥有相对更多的经验。这些经验可以为我国的互联网金融监管提供借鉴。

  一、建立完善的法规体系

  从需遵守的监管法规来说,美国虽无专门针对互联网金融的新立法,但现有监管法规已较健全。到底使用哪些规则,则需要根据不同业态、机构在从事业务中实际上所扮演角色的不同来权衡。以第三方支付公司为例,其涉及的法规就包含业务的几乎所有领域。

  第一,注册。美国绝大部分州都有《货币服务法案》(Money ServicesActs),其主要是用来规范非存款性的货币服务机构(Non一Depository MoneyServices Providers)的。根据该法律,第三方支付归各州监管,且绝大部分州都要求先取得牌照(Btain a License)才能开展业务。否则,可能会被叫停。

  第二,电子转账规则。此类规则主要由《电子转账法案》( Electronic FundTransfer Act , EFTA)和《监管指令E》( Regulation E)组成,主要在需从消费者账户(贷记卡或信用卡)进行支付时适用,此类规则要求事前明确揭示消费者的权利和义务、争议解决机制等。

  第三,消费信用规则。此类规则主要由《诚实借贷法案》<TruthinLendingAct,' TILA)和《监管指令Z》( Regulation Z)组成,主要覆盖消费者信用支付类的业务。此类法规要求债权人明确揭示信贷成本、争议解决机制等。

  第四,账单信息规则。此规则主要由《诚实账单规则》(Truth-in-Billing)形成,其覆盖无线运营商(WirelessCarriers),要求其提供准确、清晰、详尽的计费账单。因为浏览网页、下载图片和铃声、网上游戏等往往会借助话费渠道来扣除费用,这要求在账单中能够清楚列示。

  第五,公平贸易规则。此类规则分别由《反不公平、欺诈和滥用法案》(对金融机构)和《公平贸易法案》(对非金融机构)组成.适用于所有的第三方支付行为。.

  第六,消费者隐私保护。该规则主要由《格莱姆一利奇一比利法案》(Gramm- Leach- Bliley Act,GLBA)的隐私和数据安全条款所形成,覆盖对象为金融机构。该法案要求,金融机构在消费者订立合同时和每年都应揭示对消费者的隐私保护规则,并允许消费者根据不同信息类型自主选择私人信息的分享范围;同时,该法案还对涉及消费者的信息安全提出了明确指引和要求。

  第七,存款保险规则。该规则由《联邦存款保险法案》<FederalDepositIn-surance)(适用于商业银行)和《全国信贷联盟份额保险法案》(NCUA Share In-surance)(适用于信贷联盟)所确立,其所覆盖的对象为商业银行一定限额以内的“存款"(Deposits)和联邦存款保险公司(FDIC)与全国信贷联盟监理署(NC-UA)共同认定的“份额账户"(Accounts)。关于存款保险法规的适用,从主体角度来说,取决于互联网金融机构是否被认定为存款性金融机构;从账户角度来说,则取决于资金是否存人了被联邦存款保险公司认可的“账户”。

  第八,反洗钱。自1970年通过《银行保密法案》对金融机构的客户保密义务进行限制以来,其先后颁布过八部反洗钱法案,而2001年的《美国爱国者法案》(the USA Patriot Act)更 是成为了最新的集反洗钱之大成的百科全书。

  在美国的监管法规中,甚至连最近的比特币,也有相关法规进行规范管理。

  2013年3月19日,美国财政部下属金融犯罪执法网络(FinCEN)发布《关于个人申请管理、交换和使用虛拟货币的规定》,将比特币(Bitcoin)等虚拟货币纳人反洗钱监管范围。作为获得和转移虚拟货币的管理者和交易员,或者是作为转移虚拟货币的买人者和卖出者,都在FinCEN监管之内。对于金额超过1万美元的交易,都必须记账,并向主管部门汇报。

  欧盟要求电子支付服务商必须是银行.而非银行机构必须取得与银行机构有关的营业执照(完全银行业执照、有限银行业执照或电子货币机构执照)才能从事第三方支付业务。这也从法律上确定了第三方支付平台的法律地位,即金融类企业。欧盟对网络信贷相关的立法主要是消费者信贷、不公平商业操作和条件等指引性文件,这些指引对信贷合同缔约前交易双方提供的信息(如包含所有可预见税费在内的信贷成本)及各方义务进行了规定。英国对网络信贷的监管较为宽松,除《消费者信贷法》之外缺乏更多的硬性法律约束。在业务准入方面,英国设立网贷公司需要提出申请并获得信贷牌照,但无最低资本金规模方面的“门槛”限制。法律规定了严格的信息披露制度,规定借贷双方借贷过程中需要标明利率、期限等要素,并对合同的订立、履行终止以及债务追偿、行政裁决、司法介人等方面均作出了详细规定。但这些规定多着眼于合规性管理,主要是对借方与贷方之间信贷行为的规范,对借贷平台提供者的规范与约束相对较少。

  综上所述,我们不难看到,虽然美国、欧盟并没有轰轰烈烈专门针对互联网金融立新规,但得益于习惯法的传统,其实早已将业态纷呈的各类互联网金融置于能够适用的监管规则之下。

  二、注重消费者权益保护

  美国在发展互联网金融过程中,始终把消费者保护放在首要位置。在前文述及的美国对第三方支付机构八大方面的监管要求中,其中有六大方面都是直接指向保护消费者权益的。即便监管者关于PayPal是属于“银行”还是“支付机构”的争议,其本质上也属于消费者权益保护的范畴。而一切消费者权益保护的根本出发点,首先是充分、有效、动态的信息披露,使得消费者能够有进行选择的信息基础。在对众筹融资平台的监管中,保护投资者利益同样放在十分重要的地位。JOBS法案对筹资者和提供服务的融资平台提出了相应要求,以保护投资者利益。对于筹资者,法案明确了四点要求,即要求其在SEC完成备案,并向投资人及中介机构披露规定的信息;不允许采用做广告来促进发行;对筹资者如何补偿促销者作出限制;筹资者必须向SEC和投资者提交关于企业运行和财务情况的年度报告。同时法案从业务准入、行业自律、资金转移、风险揭示、预防诈骗、消费者保护等方面对融资平台进行约束。其中需要特别说明的是,对于不涉及外包的非金融类机构造成的消费者数据泄露,会被联邦通讯委员会作为不公平贸易行为进行处罚。但是,如果第三方机构是作为金融机构的外包机构,那么,对其数据安全性要求将适用于对金融机构的数据安全要求规则《格莱姆一利奇一比利法案》。为鼓励第三方支付机构加强数据的安全性管理,发挥市场优胜劣汰机制,自2005 年开始到2007年,美国已有34个州颁布了法律,要求这些机构定期公开披露数据泄露情况。

  欧盟虽无出台专门法典约束.但也通过细化监管要求来维护消费权益。具体包括五个方面的内容,即只有注册的信贷提供者才有权通过网络发布信贷广告;对通过网络发布的信贷广告有额外的披露要求;对网络信贷规定了比其他信贷形式更严格的披露要求;消费者在签订信贷合同前应有充分时间考虑合同信息及相关的解释说明,可以带走这些信息资料并与其他产品进行比较;规定了借款人在14天内享有无需说明理由的撤销权。

  三、注重市场准入与信息对称

  美国互联网金融有严格的市场准入门槛,需要提供注册资金,还需要去州政府注册和审批。美国也有一个非常完善的信息披露体系,金融产品都有全面、真实、无偏差的信息披露及风险提示。在美国,联邦证券交易委员会(SEC)要求互联网信贷平台注册成为证券经纪商,认定互联网信贷平台出售的凭证属于证券。在SEC注册的成本较高,阻止了其他的潜在市场参与者,如网贷平台Lending Club注册成本高达400万美元,英国贷款规模最大的网贷平台Zopa 因此放弃进入美国市场。SEC重点关注网贷平台是否按要求披露信息,一旦出现资金风险,只要投资者能够证明在发行说明书中的关键信息有遗漏或错误,投资者可以通过法律手段追偿损失。除了在SEC登记之外,网贷平台还需要在相应的州证券监管部门登记,州证券登记部门的要求与SEC类似,但有些州对投资者增加一些个人财务相关标准,包括最低收人,证券投资占资产的比重上限等。

  美国成熟的个人和企业信用体系能提高违约成本,降低违约概率。美国、英国利用三家市场化的征信公司建立了完整的征信体系,可提供准确的信用记录,实现机构与客户间对称、双向的信息获取,如美国P2P 平台Lending Club与多家银行实现征信数据共享,将客户信用等级与系统中的信用评分挂钩。德国、法国则发挥政府主导征信体系的权威性和完备性.大大减小了市场的违约风险。

  四、按业务实质实行多方协调监管

  从监管体系来说,美国可能对互联网金融企业行使监管权限的机构众多。

  美国的金融监管,被归于功能监管( Functional Regulation)。 它针对不同金融功能(如银行、保险、证券和期货)分别设立监管机构,并负责该金融功能领域的机构的所有方面的监管。仅银行业监管就被分割成几个机构:货币监理署、全国信用合作社协会(National Credit Union Association)和美联储。 如果不属于金融机构,主要由联邦通讯委员会和联邦贸易委员会负责监管;如果属于金融机构(特别是银行),因美国联邦和州的双层金融监管体系的存在,属于联邦管辖的,则消费者金融保护局(2010年之后依据多德一弗兰克法案之后成立的机构)、美联储、联邦存款保险公司、货币监理署、美国证监管等都可能对其从不同角度施加管辖权;属于州政府管辖的,则在美国绝大多数州,其运作都需提前取得许可,并按牌照规定范围经营。各机构之间进行监管协调。如:美国采用州和联邦分管的监管体制.联邦存款保险公司(FDIC)负责监管第三方支付机构,但其明确规定各州相关监管部门可以在不违背本州上位法的基础之上,对第三方网络支付平台的相关事项作出切合本州实际的规定。英国在政府管理之外,还通过行业自律引领信贷管理行业发展。英国的网络信贷在规模和成长速度上不如美国,但是行业自律性比较强,于2011年8月5日成立了行业自律组织(英国P2P金融协会),协会包括英国最主要的3家网贷公司,于2012年6月正式出台了“P2P融资平台操作指引”,提出P2P融资协会成员应满足的九条基本原则,在整个行业的规范发展和金融消费者保护方面起到很好的促进作用。

  从监管者的角度,坚持“相信市场但不盲从”的理念。这样才能既有效控制风险,又能保持互联网金融的持续健康发展。从一定意义上说,市场机制能够对抑制风险能够起到-定作用。比如,消费者的选择会淘汰在信息安全上不稳健的机构;新产品、新业态的出现会不断迫使现有机构不断改善和更新产品和服务。但是,市场机构能够“起决定性作用”的前提,需要监管者更好地发挥了作用。比如,美国为了要让市场能够有效惩戒安全机制不到位的主体,除采取监管处罚外,作为日常的例行要求,美国许多州政府已要求第三方支付机构必须定期披露安全情况报告。

  西方在监管上,多从“业务实质”而非“称谓”进行监管,是典型的功能监管。

  在美国,如果是金融类机构,则归属消费者金融保护局监管;如果是非金融类机构,则归属联邦贸易委员会监管。虽然PayPal一直宣称自己只是第三方支付机构,不是银行,但美国纽约州却从PayPal所从事业务的本质人手,要求其要么遵照对“银行”的监管要求,要么改变业务模式退回到真正的“支付机构”。欧盟将第三方支付机构纳人金融类企业监管,对第三支付机构给出明确的界定,在其沉淀资金管理层面,欧盟规定第三方支付平台均需在中央银行设立一个专门的账户,沉淀资金必须存放这一账户之中,这些资金受到严格监管,限制第三方支付机构将其挪作他用。因此,欧盟也认定PayPal为“银行”,欧盟对PayPal的监管同样实施严格的监管。